Entenda o que é a Santa Sé e o Estado da Cidade do Vaticano

Monsenhor André Sampaio de Oliveira – Arquidiocese do Rio de Janeiro

A Santa Sé e o Estado da Cidade do Vaticano são dois conceitos que, ao longo da história e até hoje em dia se misturam, se confundem e, às vezes, se fundem, sendo tomados um pelo outro no entendimento geral, sobretudo pela mídia e até mesmo pelos próprios fiéis católicos. A situação fica pior quando, a esses dois conceitos, se acrescenta um terceiro, ou seja, o de Igreja Católica. Aí, então, não se sabe quem é quem. O mais comum é a associação entre os dois últimos conceitos, ou seja, o “Vaticano” (como é familiarmente chamado o Estado da Cidade do Vaticano) e a Igreja Católica, onde aquele primeiro aparece como o centro de poder ou de direção (o Papa) dessa última. Mas poucos sabem onde se encaixa nessa relação triangular a Santa Sé.

Segundo o Cânon 361, do Código de Direito Canônico de 1983, o termo Santa Sé ou Sé Apostólica tem dois sentidos diferentes, ao afirmar o quanto segue:

“Sob a denominação de Sé Apostólica ou Santa Sé, neste Código, vem não só o Romano Pontífice, mas também, a não ser que pela natureza da coisa ou pelo contexto das palavras se depreenda o contrário, a Secretaria de Estado, o Conselho para os Negócios Públicos da Igreja e os demais organismos da Cúria Romana”.

O primeiro sentido é amplo e geral e, o outro, estrito e especial. No sentido amplo e geral, o nome Santa Sé ou Sé Apostólica compreende não só o Romano Pontífice, mas, também, a não ser que pela natureza da coisa ou pelo contexto das palavras se depreenda outra coisa, a Secretaria de Estado e outras instituições da Cúria Romana. No sentido estrito e especial, o termo Santa Sé ou Sé Apostólica designa somente o Romano Pontífice, quer dizer, o Oficio ou a Função do Romano Pontífice; ou, em outras palavras, designa o Papado, o Primado Romano e a pessoa do Papa.

O cân. 113, § 1 do Código de Direito Canônico de 1983 afirma o seguinte: “A Igreja católica e a Sé Apostólica são pessoas morais pela própria ordenação divina...”. A Santa Sé e a Igreja Católica são pessoas morais no sentido em que elas não recebem sua personalidade e sua existência jurídica de algum ordenamento jurídico estatal e territorial, ou de algum governo ou organização estatal, mas, sim, diretamente de seu fundador, Jesus Cristo: ambos são pessoas chamadas de pré-jurídicas, porque são pessoas de natureza espiritual, religiosa e humanitária, isto é, emanam de um Direito inerente a sua própria natureza, ou seja, que não procede dos meios institucionais característicos do regime democrático.

A Santa Sé e a Igreja Católica constituem uma realidade de natureza espiritual, porque postas de pé pelo próprio Cristo, seu fundador e promulgador, através do Ministério Petrino. A sucessão legítima direta e ininterrupta desse ministério que Cristo confiou a Pedro atravessa a história através dos séculos, chegando até nós na pessoa do atual Pontífice, Francisco, que é o 266° papa na linha da sucessão legítima.

A Santa Sé, assim, é uma realidade dinâmica na história, porque ela se faz presente em cada momento da mesma, através de seu legítimo titular. Assim, os direitos e prerrogativas da Santa Sé ou da Suprema Autoridade da Igreja Católica são inerentes a sua própria missão espiritual no mundo e, enquanto tal, foi reconhecida pelo ordenamento positivo internacional.

Tal reconhecimento internacional da especificidade da Santa Sé data de 380 d.C., quando o Imperador Romano Teodósio promulgou o Edito de Tessalônica “CunctosPopulos”, através do qual estabelecia que a religião cristã era oficialmente reconhecida como a religião do Estado. A partir de então, a Santa Sé participa ativamente da vida da Comunidade Internacional. Assim, a especificidade da natureza e da missão espiritual da Santa Sé, bem como a sua qualidade de Pessoa Jurídica de Direito Internacional Público, vem acontecendo através de um costume e praxe internacional antiquíssimos, ou seja, desde 380 d.C. Dessa forma, pode-se dizer que a experiência internacional da Santa Sé antecede aquela dos Estados em quase quinze séculos, considerando o nascimento dos mesmos a partir de 1648, com o Tratado de Vestfália.

Assim, é a Santa Sé que participa de conferências e subscreve ou adere a convênios internacionais, exercendo os mesmos direitos que os outros Estados-membros, em perfeita paridade com todos eles, dependendo do status da sua participação. Inclusive, conforme o Protocolo de Aquisgrana e a Convenção de Viena de 1961 sobre Relações Diplomáticas, na qualidade de membro e de observador permanente, reconhece-se aos seus representantes a precedência como Decano do Corpo Diplomático.

Desta forma, foram sendo subscritos os documentos internacionais, tanto em nome da Santa Sé quanto em nome do Estado do Vaticano. Porém, a partir de 1957, é a Santa Sé que assume exclusivamente a dupla representação, tanto do Estado da Cidade do Vaticano quanto da Igreja Católica. É o que se entende a partir da seguinte comunicação da Secretaria de Estado da Santa Sé ao Secretário Geral das Nações Unidas, em 1957:

“(...) para dissipar algumas incertezas que vinham se manifestando a respeito do tema das relações entre a Secretaria de Estado e a Secretaria das Nações Unidas, esta, através de uma comunicação ao Secretário Geral Dag Hammerskjõld, pela qual a Secretaria de Estado de Sua Santidade quis precisar que as relações que esta mantém com a Secretaria das Nações Unidas se entendam estabelecidas entre a Santa Sé e as Nações Unidas, e que as delegações que a Secretaria de Estado possa vir a acreditar perante a Organização das Nações Unidas são delegações da Santa Sé e devem ser designadas de agora em diante como tais”.

Convenção da ONU contra a Corrupção

Desde 1996, a corrupção começou a ser tema de interesse dos mais diferentes países que, de modo regional, iniciaram processos de acordos de ação conjunta nesse âmbito. Entretanto, as primeiras convenções firmadas não cobriam todas as regiões do mundo, deixando de lado grande parte dos países da Ásia e do Oriente Médio. Também alguns acordos apenas se referiam a abordagens específicas, como o suborno, por exemplo.

Assim, a comunidade internacional manifestou o interesse de delinear um acordo verdadeiramente global e capaz de prevenir e combater a corrupção em todas as suas formas. Desta forma, nasceu a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção.

A convenção é composta por 71 artigos, divididos em 8 capítulos. Os mais importantes estão reunidos em quatro capítulos e tratam dos seguintes temas: prevenção, penalização, recuperação de ativos e cooperação internacional. São esses capítulos que requerem adaptações legislativas e/ou ações concomitantes à aplicação da convenção a cada país.

Afirma o documento das Nações Unidas:

“Os Estados Partes da presente convenção;

Preocupados com a gravidade dos problemas e com as ameaças decorrentes da corrupção, para a estabilidade e a segurança das sociedades, ao enfraquecer as instituições e os valores da democracia, da ética e da justiça e ao comprometer o desenvolvimento sustentável e o Estado de Direito;

Preocupados, também, pelos vínculos entre a corrupção e outras formas de delinquência, em particular o crime organizado e a corrupção econômica, incluindo a lavagem de dinheiro;

Preocupados, ainda, pelos casos de corrupção que penetram diversos setores da sociedade, os quais podem comprometer uma proporção importante dos recursos dos Estados e que ameaçam a estabilidade política e o desenvolvimento sustentável dos mesmos;

Convencidos de que a corrupção deixou de ser um problema local para converter-se em um fenômeno transnacional que afeta todas as sociedades e economias, faz-se necessária a cooperação internacional para preveni-la e lutar contra ela;

Convencidos, também, de que se requer um enfoque amplo e multidisciplinar para prevenir e combater eficazmente a corrupção;

Convencidos, ainda, de que a disponibilidade de assistência técnica pode desempenhar um papel importante para que os Estados estejam em melhores condições de poder prevenir e combater eficazmente a corrupção, entre outras coisas, fortalecendo suas capacidades e criando instituições;

Convencidos de que o enriquecimento pessoal ilícito pode ser particularmente nocivo para as instituições democráticas, as economias nacionais e o Estado de Direito;

Decididos a prevenir, detectar e dissuadir com maior eficácia as transferências internacionais de ativos adquiridos ilicitamente e a fortalecer a cooperação internacional para a recuperação destes ativos;

Reconhecendo os princípios fundamentais do devido processo nos processos penais e nos procedimentos civis ou administrativos sobre direitos de propriedade;

Tendo presente que a prevenção e a erradicação da corrupção são responsabilidades de todos os Estados e que estes devem cooperar entre si, com o apoio e a participação de pessoas e grupos que não pertencem ao setor público, como a sociedade civil, as organizações não-governamentais e as organizações de base comunitárias, para que seus esforços neste âmbito sejam eficazes;

Tendo presentes também os princípios de devida gestão dos assuntos e dos bens públicos, equidade, responsabilidade e igualdade perante a lei, assim como a necessidade de salvaguardar a integridade e fomentar uma cultura de rechaço à corrupção.”

A adesão à Convenção da ONU contra a Corrupção por parte da Santa Sé

A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (United Nations Convention against Corruption, UNCAC – também chamada de Convenção de Mérida) foi promulgada em 31 de outubro de 2003 e entrou em vigor em 14 de dezembro de 2005.  No Brasil, foi aprovada por meio do Decreto n.º 5.687, de 31de janeiro de 2006.

O Cardeal Secretário de Estado, Dom Pietro Parolin, depositou, formalmente, no dia 19 de setembro de 2016, na sede da ONU, em Nova Iorque, o instrumento de adesão da Santa Sé à Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção. Ao expressar seu consentimento a esta Convenção, adotada pela Assembleia Geral da ONU em 31 de outubro de 2013, a Santa Sé, em nome e por conta do Estado da Cidade do Vaticano, formulou “duas reservas e três declarações” interpretativas, que fazem parte integral do instrumento de adesão.

A mesma Convenção, que prevê a adoção de medidas efetivas para prevenir e contrastar os crimes cometidos no âmbito da atividade pública, entrará em vigor para a Santa Sé e o Estado da Cidade do Vaticano.

Cabe ressaltar que, em um artigo publicado no L’Osservatore Romano, o Arcebispo Paul Gallagher, Secretário de Relações com os Estados da Secretaria de Estado da Santa Sé desde 2014, recorda que o Papa Francisco denunciou “a corrupção como uma chaga na sociedade e pediu que esta seja combatida ativamente”.

O Papa Francisco, afirma o Arcebispo Paul Gallagher, determinou que a Santa Sé e o Estado do Vaticano “se adequem aos mais altos padrões internacionais de prevenção da corrupção, quer no exercício de funções públicas, quer no âmbito econômico”. Dom Gallagher recorda que a Convenção de Mérida contra a corrupção é “o principal instrumento global para prevenir e combater os crimes cometidos no âmbito da função pública”.

Particularmente, os Estados que ratificaram a Convenção têm o dever de “investigar e punir” toda forma de corrupção “ativa e passiva” e prevê-se um “detalhado plano normativo para facilitar a assistência judiciária entre os Estados membros por meio da extradição, as rogatórias, a restituição de bens adquiridos ilicitamente, a assistência técnica, a troca de informações”.

O prelado recorda que a Santa Sé já adotou instrumentos jurídicos a este respeito, voltados a prevenir e investigar eventuais casos de corrupção e de propor às Autoridades competentes a adoção de políticas apropriadas para combater o crime.

Por outro lado, observa Dom Gallagher,“será necessário que, no futuro, os Departamentos competentes da Cúria Romana e do Estado da Cidade do Vaticano revejam os próprios procedimentos administrativos à luz dos parâmetros contidos na Convenção, com o objetivo de assegurar a necessária conformidade a ela”.

Por fim, conclui o Exmo. Sr.Secretário, deseja-se que a adesão da Santa Sé à Convenção de Mérida possa “contribuir aos esforços da Comunidade Internacional para garantir a transparência e a boa gestão dos negócios públicos”.

De fato, recentemente o Papa assinalou que a Santa Sé, ao aderir à Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, “decidiu cumprir as melhores práticas” para prevenir e combater a corrupção.

Os atos da Santa Sé para prevenir e combater a corrupção

O primeiro ato foi a publicaçãodo código de contratos e licitações, um texto que é o resultado de quatro anos de trabalho partilhado entre diferentes entidades vaticanas e que servirá como referência única para todas as realidades no Vaticano.

O documento, intitulado “Normas sobre a transparência, controle e concorrência de contratos públicos da Santa Sé e do Estado da Cidade do Vaticano”, consiste em 86 artigos aos quais se acrescentam outros 12 relacionados à tutela jurisdicional em casos contenciosos. Esta legislação detalhada, promulgada por um Motu proprio do Papa Francisco, no dia 1º de junho de 2020, assume a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção assinada em Mérida e substitui as normativas anteriores já em vigor na Administração do Patrimônio da Sé Apostólica (APSA) e no Governatorato do Estado da Cidade do Vaticano, estendendo-se também a todas as entidades da Santa Sé que até o momento não possuíam leis próprias para contratos e licitações.

“A diligência do bom pai de família”, escreve o Papa Francisco no Motu proprio, “é um princípio geral e de máximo respeito, com base no qual todos os administradores devem cumprir suas funções”. “A possibilidade de realizar economias graças à seleção de múltiplas ofertas é decisiva”, explica o pontífice, “na gestão de bens públicos, onde a necessidade de uma administração fiel e honesta é ainda mais sentida e urgente”. As normas, lê-se ainda no Motu proprio, servem “para favorecer a transparência, o controle e a concorrência nos procedimentos de licitação de contratos públicos estipulados em nome da Santa Sé e do Estado Vaticano”. Aos operadores econômicos que fornecem bens, serviços, trabalhos e obras será garantida a “igualdade de tratamento e a possibilidade de participação através de um registro especial” e procedimentos específicos.

O primeiro artigo explica as finalidades da nova lei, que são: o uso sustentável dos fundos internos, a transparência dos procedimentos de licitação, “igualdade de tratamento e não discriminação dos proponentes, em particular por meio de medidas capazes de combater os acordos ilícitos de concorrência e a corrupção”.

Exceto em alguns casos estabelecidos como uma exceção, “todos os bens e serviços, sob pena de nulidade do contrato relativo, são normalmente adquiridos pelas entidades de maneira centralizada”. As “autoridades centralizadas”, lê-se no artigo 15, são, por um lado, a APSA, em relação aos dicastérios da Cúria Romana e às instituições ligadas à Santa Sé; por outro, o Governatorato, quanto às instituições ligadas ao Estado do Vaticano. Estão previstas derrogações à centralização, mas deverão ser devidamente justificadas.

A Secretaria para a Economia, ouvida a APSA, com um procedimento conjunto com o Governatorato, publicará e atualizará a cada seis meses “a lista de preços e as taxas de referência de bens e serviços”, junto com o custo de trabalho dos profissionais inscritos no registro: serão calculados levando em consideração preços e taxas nos mercados em que as entidades vaticanas obtêm seus suprimentos. As entidades vaticanas deverão planejar suas aquisições até 31 de outubro de cada ano.

Foi instituída na Secretaria para a Economia uma lista de funcionários e agentes profissionais temporários autorizados a desempenhar a função de projetista especialista e de membro da comissão examinadora. Eles serão sorteados e alternados nas comissões, sempre com base em suas qualificações profissionais específicas. São muito detalhadas as “incompatibilidades” com a inscrição na lista, dentre as quais há a relação de parentesco “até o quarto grau” ou a afinidade “até o segundo grau” de um sujeito referível a um operador econômico que apresentou a oferta, e também o ser sócio (ou ter sido nos cinco anos precedentes) de um operador econômico que tenha apresentado uma oferta.

Tendo em mente os princípios fundamentais e as finalidades da ordem canônica, junto com a peculiaridade do Estado da Cidade do Vaticano, com o novo código único promulgado pelo Papa Francisco, tornam-se preciosas as regras mais eficazes e as “boas práticas” em vigor em muitos Estados.

O segundo ato foi a promulgação da Carta Apostólica sob forma de Motu Proprio do Papa Francisco que estabelece disposições sobre a transparência na gestão das finanças públicas, para os dirigentes e os administradores do Vaticano, publicada recentemente no dia 29 de abril de 2021.

“Quem trabalha nos Dicastérios da Cúria Romana, nas instituições ligadas à Santa Sé, ou que dela se referem, e nas administrações do Governatorato do Estado da Cidade do Vaticano, tem a particular responsabilidade de concretizar a fidelidade que são falados no Evangelho, agindo segundo o princípio da transparência e na ausência de qualquer conflito de interesses”, descreve o Motu Proprio.

O Sumo Pontífice pede aos dirigentes da Santa Sé e a todas as pessoas que desempenham funções ativas administrativas, funções jurisdicionais ou de controle, que assinem uma declaração onde asseguram que não receberam condenações definitivas, que não estão submetidos a processos penais pendentes ou a investigações por corrupção, fraude, terrorismo, lavagem de dinheiro, exploração de menores, evasão fiscal.

Na declaração irão também informar que não têm dinheiro ou investimentos em países com alto risco de lavagem de dinheiro ou de financiamento do terrorismo, em paraísos fiscais ou participações em empresas que operam contra a Doutrina Social da Igreja.

Papa Francisco pede também que todos afirmem, segundo o conhecimento de cada um, que todos os bens, móveis e imóveis, de sua propriedade ou detidos por eles, e qualquer remuneração recebida, são provenientes de atividades legítimas.

Segundo o Motu Proprio dedicado à transparência, também é proibido a todos os funcionários da Cúria Romana, do Estado da Cidade do Vaticano e entidades afins aceitarem “presentes ou outros benefícios” de valor superior a 40 euros.

O Papa assinala que a Santa Sé, ao aderir à Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (Convenção de Mérida), “decidiu cumprir as melhores práticas” para prevenir e combater a corrupção. Como já constatamos, neste âmbito, acrescenta que já tinham sido criadas “salvaguardas fundamentais na luta contra a corrupção no domínio dos contratos públicos”, com a Carta Apostólica em forma de Motu Proprio de 19 de maio de 2020, que contém “Regulamentos sobre a transparência, controle e concorrência dos contratos públicos da Santa Sé e do Estado da Cidade do Vaticano”.

O Papa Francisco começa o novo documento a destacar que, segundo as Escrituras, a “fidelidade em questões de pouca importância está relacionada à fidelidade em questões importantes”, como em relação a ser desonesto (cf. Lc 16,10).

De fato, o Papa Francisco nos recorda que alcança sucesso na vida quem sabe administrar. Tudo na vida deve ser bem administrado. As emoções, as vontades, os sentimentos, os bens, o equilíbrio na vida espiritual e material, a convivência familiar, as relações no trabalho, enfim, tudo na vida deve ser bem administrado. Uma empresa, se não for bem administrada, é candidata à falência. Uma comunidade de fé, se não for bem administrada, perde seus fiéis. Em uma família mal administrada, os vícios e a bagunça tomam conta e destroem seus membros.

No âmbito das Igrejas particulares, é fundamental compreender que os bens da Igreja não pertencem ao padre e nem ao bispo. Estes têm a obrigação de zelar por aquilo que pertence à comunidade. Por isso, a sua estrutura deve ser sólida e profissional. A sua organicidade exige a participação de cristãos leigos e leigas, como profissionais da área, colaborando para cuidar do que pertence à comunidade. Importante que os fiéis conheçam a estrutura e funcionamento dessa organização. Assim, muitos comentários inúteis deixam de acontecer. A boa administração dos bens reflete a organização perfeita de tudo o que acontece na comunidade de fé.

No mais, a sociedade como um todo está cada vez mais ansiosa por mais transparência e seriedade. Um trabalho sério, sólido, passando por controles internos efetivos e objetivando a mitigação de riscos é necessário para trazer a perenidade e refletir a seriedade do trabalho nas instituições.

Considerando-se que a corrupção e suas nuances afetam todas as nações, é importante o avanço de iniciativas como esta, no sentido de demonstrar a importância de enfrentamento desse problema, ainda mais se levados em consideração o atual cenário pandêmico, que favorece a ocorrência de práticas corruptoras.

Tratados internacionais, a exemplo da Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção, a Convenção Interamericana Contra a Corrupção e a Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Humano (OCDE) demonstram que os anseios da comunidade internacional vêm sendo atendidos.

Combater a corrupção é combater a violação de direitos humanos e, nesse sentido, a postura adotada pelo Papa, ao determinar à Santa Sé e ao Estado do Vaticano que “se adequem aos mais altos padrões internacionais de prevenção da corrupção, quer no exercício de suas funções públicas, quer no âmbito econômico”, traduz o próprio tone at the top, expressão muito utilizada em compliance, no sentido de que a alta direção ou aqueles no mais alto grau da hierarquia devem dar o exemplo e apoiar medidas de combate à corrupção.

Dessa forma, a Santa Sé, ao tomar tais relevantes medidas, demonstra mais uma vez sua preocupação com a transparência, honestidade e com a construção da relação de confiança com os fiéis, cidadãos e com a própria comunidade internacional.

Monsenhor André Sampaio de Oliveira

Mestre e doutor em direito canônico pela Pontifícia Universidade Gregoriana, em Roma

Formado pela Pontifícia Academia Eclesiástica - Escola Diplomática da Santa Sé.